Beszélgetés Gabriel N. Toggenburg kisebbségi jogi szakértővel
BOJAN BREZIGAR
– Milyen a kisebbségek általános helyzete Európában?
– Meglehetősen vegyes a kép. Egyrészt azt kell látnunk, hogy a nemzeti kisebbségekkel szemben mindeddig meglehetősen érzéketlen Franciaország most ajánlott autonómiát a korzikaiaknak, másrészt ott van Magyarország, amely szereti magát különösen kisebbségbarátnak láttatni, ugyanakkor a kormány a szexuális kisebbségeket potenciális pedofil bűnözőknek állítja be, és olyan törvényt fogad el, amely korlátozza a kiskorúak hozzáférését a nemváltoztatást vagy a homoszexualitást ábrázoló tartalmakhoz. Az Európai Bizottság gyorsan reagált, és kötelezettségszegési eljárást indított Magyarország ellen. További 15 tagállam az Európai Bizottság mellé állt, ez egyértelmű jele annak, hogy az EU nem fogadja el a kisebbségeket diszkrimináló politikát.
– Az EU igencsak hangos, amikor az LGBTIQ-közösségek veszélybe kerülnek, de hallgat, amikor például a katalánok a függetlenségért harcolnak. Nem kétszínű ez a megközelítés?
– Ilyen az uniós jogrendszer, amely nem egyformán szabályozza a diszkriminációt. Az uniós jogban a diszkrimináció elleni védelem attól függ, milyen területről van szó. Az etnikai alapon történő megkülönböztetés elleni védelem nagyon erős, és az élet minden területén érvényesül. A szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés elleni védelem a foglalkoztatás területén erős, de más területeken nem. Amikor pedig a nyelvi alapú vagy a nemzeti kisebbséghez való tartozáson alapuló megkülönböztetés elleni küzdelemről van szó, akkor az EU-nak még csak jogalkotási hatásköre sincs arra, hogy védelmet nyújtson. Ezért indokolatlan, mondhatni igazságtalan az EU passzivitását bizonyos kérdésekben érdektelenségként vagy tájékozatlanságként értelmezni.
– A Lisszaboni Szerződés elfogadása óta a kisebbségek védelme az EU értékrendjének részét képezi. A nemzeti kisebbségekre ez már nem vonatkozik?
– Jó kérdés. Folyosói beszélgetéseken időnként hallani, hogy „az EU nem illetékes a nemzeti kisebbségek ügyében”. Ez persze túlságosan leegyszerűsítő nézet, de az kétségtelen, hogy bizonyos, a nemzeti kisebbségek számára fontos kérdésekben az EU valóban nem illetékes. Például olyasmiben, hogy egy régió vagy egy sziget kapjon-e autonómiát, vagy sem. Vagy például abban, hogy egy nyelvi kisebbségnek szavatolják-e a jogot az anyanyelvi oktatáshoz, vagy sem. Más kérdésekben azonban az EU valóban sokat tud nyújtani a nemzeti és nyelvi kisebbségek számára.
– A Minority SafePackben (MSP) foglaltakra céloz? Arra az európai polgári kezdeményezésre, amelyben ön is szerepet játszott, igaz? Elmagyarázná, hogyan született az indítvány?
– 2010 májusában meghívtak az Európai Nemzetiségek Föderatív Uniója (FUEN) 55. ljubljanai kongresszusára, hogy beszédet tartsak a Lisszaboni Szerződés jelentőségéről, amely akkoriban lépett hatályba. A vita során azt javasoltam a FUEN-nek, hogy használja az Európai Polgári Kezdeményezés újonnan bevezetett eszközét, hogy olyan konkrét uniós intézkedéseket szorgalmazzon, amelyek védik és támogatják a nemzeti és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyeket. Emlékszem, nagyon meglepett, hogy a FUEN azonnal felkarolta az ötletet, a kezdeményezéshez sikerült 1 320 000 támogató aláírást összegyűjteni Romániában, Szlovákiában, Magyarországon, Lettországban, Spanyolországban, Horvátországban, Dániában, Bulgáriában, Szlovéniában, Litvániában és Olaszországban. Minden idők egyik legsikeresebb európai polgári kezdeményezése ez.
– A Minority SafePack tehát 2010-ben született Szlovéniában. De vajon Ljubljana büszke-e egy olyan kezdeményezésre, amelyet az EB továbbra is figyelmen kívül hagy, és amely egyetlen uniós intézkedést sem eredményezett?
– Megértem a kezdeményezők frusztrációját, hiszen hatalmas erőfeszítésbe kerül ez az egész, az EB pedig már a legelején megtagadta, hogy egyáltalán nyilvántartásba vegye az indítványt. A kezdeményezésnek bonyolult jogi eljárásokon kellett átverekednie magát, amíg eljutott az Európai Unió Bírósága elé. A hosszú folyamat legvégén azonban az EB 2021 januárjában úgy döntött, hogy a kilenc javasolt uniós intézkedés közül egyet sem hoz.
– Őszintén, miért hagyja az EB teljesen figyelmen kívül a Minority SafePacket?
– Nem rendelkezem háttérismeretekkel, ezért csak találgatni tudok. Számomra három releváns okra vezethető vissza ez az elutasítás. Először is a kezdeményezés meglehetősen későn érkezett. Túl későn. Amikor a javaslatot benyújtották, az uniós jogalkotó már lezárt néhány kulcsfontosságú jogalkotási aktust, amelyek az MSP javaslatainak egy részét integrálhatták volna. Másodszor, a kezdeményezés olyan időszakban született, amikor az EB nagyon is benne volt a jogállamiságról szóló vitában. Nagyon érzékeny kérdésekkel kellett foglalkoznia, és fennállt annak a veszélye, hogy egyes tagállamok szuverenitásuk lábbal tiprásának értékelték volna. Nem volt tehát a legalkalmasabb pillanat arra, hogy ilyen horderejű kérdéseket felvegyen napirendre. Harmadszor, a kezdeményezést Magyarország és kormánya teljes mellszélességgel támogatta, mindezt viszont olyan időszakban, amikor a magyar miniszterelnök talán nem épp a legnépszerűbb embernek számított Brüsszelben. Talán ezeknek a tényezőknek az összjátéka következtében az MSP-t olyan kényes ügynek értékelték, amely inkább gondokat okoz, mint megoldásokat.
– Reményeket ébreszt, aztán meg csalódást okoz a polgároknak – mennyire jellemző ez a viszonyulás az EU-ra?
– Ezzel nem értek teljesen egyet. Az EU túlságosan összetett ahhoz, hogy csak így „az EU”-nak lehessen nevezni. Számtalan szereplőből és érdekből áll. És ne felejtsük el: EU nélkül egyáltalán nem lenne Minority SafePack. Az EU-szerződés tette lehetővé először, hogy a kisebbségi kérdéseket számos országban egyszerre helyi, regionális és nemzeti szinten is megvitassák. A figyelemfelkeltés szempontjából a kezdeményezés sikeres volt. Emberek millióinak hívta fel a figyelmét a lehetséges uniós intézkedésekre, a kisebbségi kultúrák támogatására. A Minority SafePacknek nincs „szavatossági ideje”, lehet, hogy a kezdeményezés a következő EB idején érik be. A FUEN-nek gondoskodnia kell arról, hogy az EU-s főbiztosjelöltek parlamenti meghallgatásán kikérjék a véleményüket a Minority SafePack által javasolt kilenc intézkedésről. Hamarosan megkezdődik a 2028–2033-as költségvetési vita. Miért ne érvelhetnénk egyfajta „kisebbségi feltételrendszer” mellett, amely biztosítja, hogy az uniós forrásokat kisebbségbarát módon költsék el? A jövő nyitott, a „kisebbségérzékenyítésre” vannak lehetőségek az EU-ban.
– Beszéljünk még egy kicsit a múltról, mielőtt a jövő kémlelésébe kezdenénk – egyáltalán miért szerepel az uniós szerződésben a „kisebbségek” kifejezés?
– Hogy rövidre fogjam… három időszakot különböztethetünk meg. Az első a 70-es, 80-as évek „romantikus” korszaka, amikor élt a remény, hogy az unió afféle „horgony” a kisebbségek európai védelmi rendszerének létrehozásához. A hangsúly a kultúrák és a nyelvek védelmén volt, a kulcsszerepet pedig az Európai Parlament (EP) játszotta. A második az 1993 és 2004 közötti bővítési szakasz volt, amikor az úgynevezett „koppenhágai kritériumokkal” a kisebbségvédelem az EU csatlakozási kritériumává vált. A hangsúly a politikai és etnikai konfliktusok rendezésén volt, még mielőtt (!) az adott országok csatlakoznának az EU-hoz. Így már nemcsak nyelvhasználatról, kulturális kérdésekről volt szó, hanem politikai, biztonságpolitikai problémákról is, a kérdés ilyenformán átkerült az Európai Bizottság hatáskörébe.
– Mi történt 2004 után? Beváltak a koppenhágai dilemmával kapcsolatos félelmek?
– 2004 után a harmadik, mondhatni „Janus-arcú” szakasz következett. Egyfelől azt láttuk, hogy az EU érdeklődése az újonnan csatlakozó tagállamok kisebbségekkel szembeni kötelezettségvállalásával kapcsolatban alábbhagyott. Másrészt az EU fokozta saját szerepvállalását a romák, a diszkrimináció elleni küzdelem, stb. terén. A koppenhágai dilemma abban áll, hogy amint egy tagjelölt állam teljes jogú tagországgá válik, a kisebbségvédelem csatlakozási kritériumait már nem lehet érvényesíteni vele szemben. Az EU ugyanis nem rendelkezik ugyanazokkal a jogi eszközökkel a tagállamokkal és a tagjelölt államokkal szemben. Ezzel el is érkeztünk a kiindulóponthoz: ami politikai kettős mércének tűnhet, az valójában eltérő jogi rendszerekről szól, amelyek az EU számára kevesebb nyomulási lehetőséget hagynak, mint amennyit szeretne.
– Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy a kisebbségvédelem továbbra is csak az EU-n kívül állóknak jár?
– A bővítési szakaszban a kisebbségvédelmet bizonyára afféle „exportárunak” tekintették. A 2004 utáni harmadik fázisban az EU-nak azon kellett gondolkodnia, hogyan válhat a kisebbségvédelem „hazai termékké”. A Lisszaboni Szerződés bizonyos fokig internalizálta (meghonosította) a kisebbségvédelmet, mivel a „kisebbségvédelem” az uniós jog egyik fogalmává vált. Még olyan körülmények között is, hogy még mindig fennáll a dilemma: ez olyan uniós érték, amely mögött nincs uniós hatáskör. A kifejezés tehát kicsit üres tartalom, ilyen értelemben pedig igen, a koppenhágai dilemma még mindig fennáll.
– Vajon sikerül-e túljutnia az EU-nak ezen a dilemmán majd a negyedik szakaszban?
– Nem úgy tűnik, hogy a jövőben az EU-nak lesz jogalkotási hatásköre arra, hogy harmonizálja a meghatározást: ki a kisebbség, ki érdemel védelmet, melyik régiónak van autonóm státusza, hogy egy adott kisebbségi nyelvet kell-e tanítani az iskolákban, használni a közigazgatásban, az igazságszolgáltatásban. Az identitás megőrzésével kapcsolatos kérdések továbbra is a tagállamok hatáskörében maradnak. És ez így van rendjén. Azt azonban nem zárnám ki, hogy az EU befolyása az ilyen döntésekre egyre inkább nőni fog. Legalábbis a „vörös zónákban”, mármint ott, ahol az ezzel kapcsolatos döntések befolyásolják egy adott tagállamban a jogállam törvényeinek érvényesülését.
– A jogállamisági vita új lendületet adhat a kisebbségi témáknak az EU-ban?
– Bizonyos értelemben igen. Az EB már 2003-ban bejelentette, hogy az EU-szerződés 7. cikkelye által szabályozott új politikai szankcionálási eljárás felhatalmazza az EB-t arra, hogy figyelemmel kísérje az uniós jogalkotó jogalkotási hatáskörén kívül eső fejleményeket. A magyarországi és lengyelországi visszalépések a jogállamiság terén olyan uniós beavatkozást válthatnak ki, amely egy évtizeddel ezelőtt még elképzelhetetlen volt. Az EB ugyanis 2022 óta évente jogállamisági ajánlásokat tesz a tagállamoknak olyan erősen „állami” területeken, mint a médiapluralizmus, a korrupció, a nemzeti jogalkotási folyamat minősége, az alkotmánybíróságok, a nemzeti emberi jogi intézmények, az ombudsmanok stb. szerepe. A jelenlegi magyar és a korábbi lengyel kormány kevesebb Európát akart, de épp az ellenkezőjét érték el: az EU új területekre lép be. És ami még ennél is figyelemre méltóbb – zöld utat kap a luxemburgi EU Bíróságtól.
(…)
- Ön az EU-s jogokról szóló sorozatában az EU Alapjogi Chartájának rendelkezéseit mutatja be. Egyesek a 22. cikkelyt egy kisebbségvédelmi záradékként értelmezik - igaz ez?
- A 22. cikkely egyszerűen arra kötelezi az EU-t, hogy "tartsa tiszteletben a kulturális, vallási és nyelvi sokszínűséget". Nekem nem úgy tűnik, hogy ez különösebb kötelezettséget jelentene a tagállamok számára. A Charta szülői nyilvánvalóan nem tudtak konszenzusra jutni egy olyan klauzula beiktatásában, amely kötelezné a tagállamokat a kisebbségvédelmi rendszerek létrehozására. Mindazonáltal úgy vélem, hogy a 22. cikkely kötelezi az uniót: gondoskodjon arról, hogy saját jogszabályai és politikái ne menjenek a nemzeti kisebbségvédelmi rendszerek rovására. Ez fontos azokban a helyzetekben, amikor egy erős nemzeti kisebbségvédelmi rendszer konfliktusba kerülhet az EU közös piacának elveivel.
– Kisebbségvédelem hiánya, online gyűlölet, diszkrimináció, populizmus, polarizáció, rosszindulatú külföldi befolyás a nemzeti és európai választásokra – ön szerint mi jelenti napjainkban a legnagyobb emberi jogi kihívást?
– Szerintem egyik sem. A legnagyobb kihívás a nemzeti politikai rendszerekbe vetett bizalom megdöbbentően alacsony szintje jelenti. A legújabb Eurobarométer- felmérés szerint az uniós tagállamokban a lakosság 20 százaléka „egyáltalán nem” elégedett, 31 százaléka pedig „nem nagyon elégedett” a demokrácia állapotával a saját tagállamában. Ez azt jelenti, hogy a lakosság több mint fele elégedetlen a politikai rendszerével. Bulgáriában ez az arány 71 százalék, Magyarországon 70 százalék, Szlovéniában 59 százalék, Olaszországban 51 százalék. A bizalmatlanság sok esetben bizonyára jogos. De fel kell tennünk a kérdést, hogy mi magunk mit teszünk hozzá ma, holnap a rendszerek jobbá tételéhez. Ahol nincs bizalom a közintézmények iránt, ott a polarizációnak, a populizmusnak, a manipulációnak könnyű dolga van. Azon kell dolgoznunk, hogy megértsük társadalmaink közös ügyét, a res publicát – kisebbségek és a többség együtt. Nem várhatjuk, hogy az állam jobb állammá váljon, nekünk kell hozzájárulnunk, mert mi is részei vagyunk. Amikor az állam erodálódni kezd, az mindannyiunk számára veszteség.
Megjelent a Primorski dnevnikben; az olaszországi szlovén nyelvű napilap – a Szabadsághoz hasonlóan – az Európai Kisebbségi és Regionális Nyelveken Megjelenő Napilapok Egyesületének (MIDAS) tagja.
