Mivel a hétvégén zajlanak az Európai Parlamenti választások, úgy gondoltam, bevezetném az olvasókat is ebbe a szövevényes, hosszú, mégis rendkívül átlátható döntéshozási folyamatba, bemutatnám, mivel is fognak foglalkozni Brüsszelben, Strasbourgban és Luxembourgban az állampolgárok által megválasztott parlamenti képviselők. Ám ahhoz, hogy mindezeket megérthessük, fel kell idéznünk azt, miért hozták létre az Európai Uniót és annak létrejöttében milyen szerepet töltöttek be a mai EU-s intézmények elődjei, ezek milyen intézkedések nyomán alakultak azokká az intézményekké, amelyeket ma ismerünk. A rövid bemutatóban kitérünk az Európai Parlament megalakulására, és megemlítjük azokat az EU-s intézményeket is – Európai Tanács, az Európai Unió Tanácsa, valamint az Európai Bizottság –, amelyekkel szorosan együttműködnek az általunk választott képviselők.
Nem kell több háború
Európa sokáig a háborúk kontinense volt, ahol a különböző hatalmak közti nézeteltérések számos emberáldozatot követeltek. A két rettenetes és szintén rengeteg áldozatot követelő világháborút követően megszületett az igény egy olyan szervezet, egyesülés létrehozására, amely megakadályozza, hogy további háborúk törhessenek ki Európában. A második világháborút követően, már 1946-ban Winston Churchill egyfajta „Európai Egyesült Államok” létrehozását szorgalmazza, amely kezdeményezést követően számos, nyugat-európai országokat tömörítő, vagy ezek koordinált együttműködését megcélzó szervezet jön létre. Ilyen kezdeményezés volt például az Európai Föderalista Unió kongresszusa a svájci Montreux-ben, vagy a föderalista és egységpárti szervezeteket tömörítő, Európai Egységmozgalmakat Koordináló Nemzetközi Bizottság. Ennek első gyűlését 1948-ban tartják, és már ezen a gyűlésen felvetődik egy egységes európai parlamenti közgyűlés, valamint európai különleges tanács létrehozása, hogy azok előkészítsék az európai országok politikai és gazdasági integrációját. Egy évvel később, 1949-ben Franciaország, Nagy-Britannia és a Benelux államok döntenek az Európa Tanács megalakításáról, amely ugyanebben az évben létre is jön, és amelynek első gyűlésén már elhangzik egy tényleges európai politikai hatalom létrehozására vonatkozó igény.
„Európát nem lehet egy csapásra felépíteni”
Az európai összefogás megalakulásának egyik legjelentősebb pillanata 1950. május 9., amelyet jelenleg Európa-napként tartanak számon. Ezen a napon Robert Schuman francia külügyminiszter a nyugat-európai országok szén- és acéliparának közös ellenőrzés alá helyezését javasolja. „Európát nem lehet egy csapásra felépíteni, sem pusztán valamely közös szerkezet kialakításával integrálni. Konkrét megvalósításokra, de mindenekelőtt a tényleges szolidaritás megteremtésére van szükség”, kérte az európai országoktól a külügyminiszter. A Schuman-tervet – amelynek egyik szellemi atyja Jean Monnet gazdasági és politikai tanácsadó, az európai integráció elkötelezett híve – szinte azonnal elfogadja Belgium, Franciaország, Luxemburg, Olaszország, Hollandia és a Német Szövetségi Köztársaság (NSZK), az elképzelést pedig néhány hónappal később az Európa Tanács Tanácskozó Közgyűlése is jóváhagyja. A terv mentén, 1951-ben létrejön az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK) Párizsban, amely az első lépést jelentette az európai országok gazdasági és politikai egyesítése és a tartós béke megteremtése felé. Az ESZAK létrehozói szerződését Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, NSZK és Olaszország írja alá, a szerződés egy évvel később, 1952-ben lép hatályba – ezt az okiratot nevezik a Párizsi Szerződésnek. A Párizsi Szerződés alapján számos intézmény jött létre, amely intézményi keret a főhatóságból, a Parlamenti Közgyűlésből, a Bíróságból, valamint a különleges miniszteri tanácsból állt. Ebből a különleges miniszteri tanácsból, amely az 1950- es években a külügy- és gazdasági minisztereket tömörítette, később az Európai Unió Tanácsa lesz. Ennek az intézménynek megalapításakor az volt a legfontosabb feladata, hogy vélemények kibocsátásával ellenőrzést gyakoroljon a főhatóság munkája felett. A főhatóság első elnöke Jean Monnet, a parlamenti Közgyűlés elnöke PaulHenri Spaak, belga politikus, míg a tanács elnöke Konrad Adenauer német kancellár volt.
Európai Közösségektől az unióig
Pár évvel később, 1957-ben Franciaország, az NSZK, Olaszország és a Benelux államok aláírják a Római Szerződést, amelynek nyomán létrejön 1958-ban az Európai Gazdasági Közösség (EGK), megalapítva az európai közös piacot, valamint az Európai Atomenergia-közösség, az Euratom, amelyet az atomenergia-ipar fejlesztésében való együttműködésért hoztak létre. Az EGK és az Euratom létrejöttével az ESZAK Közgyűlését mindhárom közösségre kiterjesztik, a 142 tagot számláló új közgyűlés „Európai Parlamenti Közgyűlésként” első ízben 1958-ban ült öszsze Strasbourgban, első elnöke Robert Schuman. Ennek a közgyűlésnek a nevét 1962-ben Európai Parlamentre változtatják. Az 1960-as éveket gazdasági fellendülés jellemzi, egyre több ország kéri felvételét a közös európai intézményekbe. Ugyanebben az időszakban közös agrárpolitikát hoznak létre, míg az alapító államok felszámolják az egymás országaiból behozott áruk után fizetendő vámokat, s ezzel elsőként lehetővé teszik a határokon átívelő szabadkereskedelmet. Az évtized közepén, 1965- ben, Brüsszelben a tagálla mok aláírják a három európai közösség (EGK, ESZAK és Euratom) végrehajtó szerveinek az egyesüléséről szóló szerződést, amely 1967-ben lép hatályba. Ennek következtében a három közösség különálló végrehajtó szervei, az ESZAK Főhatósága, az EGK és az Euratom bizottságai egyetlen bizottsággá, az Európai Bizottsággá olvadnak össze. Hasonlóképpen a szerződés az ESZAK Tanácsa, az EGK Tanácsa és az Euratom Tanácsa helyett egyetlen intézményt hozott létre: az Európai Közösségek Tanácsát. Ez 1993- ban, az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés aláírása után az Európai Unió Tanácsa nevet veszi fel. Ez a Maastrichti Szerződés volt az, amely az európai integráció folyamatában fordulópontot jelentett, mivel a meglévő gazdasági dimenzió mellett az integráció politikai dimenzióját is megteremtette. A szerződés létrehozta az Európai Uniót és annak három pillérét – az Európai Közösséget, a közös kül- és biztonságpolitikát, valamint a bel- és igazságügyi együttműködést –, utat nyitott a gazdasági és monetáris unió (GMU) és a közös pénznem, az euró megteremtése előtt is. Ugyanebben az időszakban, az EP, az EB és az EU Tanácsának megalakulásával egy időben az Európai Tanács is létrejön, amely jelenleg az uniós tagállamok állam-, illetve kormányfőinek csúcstalálkozója. Az első ilyen „európai csúcstalálkozóra” 1961-ben került sor Párizsban, a találkozók azonban csak 1969-től kezdve váltak gyakorivá, és csak 1974-ben, egy szintén Párizsban rendezett csúcstalálkozón született döntés arról, hogy az állam-, illetve kormányfők találkozóit attól kezdve rendszeresen, „Európai Tanács” néven kell megtartani. Akkor úgy vélték, ezeken a találkozókon lehetőség nyílna az európai integrációval kapcsolatos problémák általános megközelítésére, az uniós tevékenységek megfelelő összehangolásának biztosítására.
Hogy működik a mostani EU?
Az Európai Unió a jogállamiságon alapul, azaz működése a tagállamok által elfogadott szerződéseken alapul. Ezeket az uniós országok tárgyalások útján alakítják ki, majd minden tagállam saját országában ratifikálja. A szerződések fektetik le a célokat, az intézmények szabályzatát, a döntéshozatali eljárásokat, valamint az EU és a tagállamai közötti viszonyrendszert. A szerződések közül már említettem a Párizsi-, Római-, Egyesítési-, Maastrichti –szerződéseket, ám ezeken kívül is léteznek még szerződések. Ilyen az egységes piac megvalósítását előkészítő Egységes Európai Okmány (EEO), amelyet 1986-ban írtak alá, és amely egy évvel később lépett hatályba, az 1997-es Amszterdami Szerződés, amely a régebbi szerződéseket módosította, a 2001-es Nizzai Szerződés, amely a 2004-es bővítést készítette elő az uniós intézmények megújításával. A legutolsó szerződés a Lisszaboni szerződés, amelyet 2007. december 13-án írták alá, és 2009-ben lépett hatályba. Ez egyszerűbbé tette a munkamódszereket és a szavazási szabályokat, létrehozta az Európai Tanács elnökének tisztségét, és új struktúrákról gondoskodott abból a célból, hogy erősödjön az EU szerepe a világban. Ugyanezek az alapszerződések határozzák meg azt is, hogyan működnek az Európai Unió intézményei, mint az Európai Parlament. Az összes európai intézményben és ügynökségen jelenleg megközelítőleg 60–65 ezren dolgoznak, ennek fele, 32 ezer ember a bizottságban dolgozik, 8 ezer ember a parlamentben, és megközelítőleg 3 ezer a tanács titkárságán.
A nép hangja az EUban, avagy mit csinálnak a képviselők
Az Európai Parlament, amely jelenleg az EU közvetlenül választott jogalkotó szerve, akkor alakult meg, amikor az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK) Közgyűlését a három, nemzetek feletti európai közösség közös közgyűlésévé nevezték ki. Az Európai Parlament tagjait csak 1979 óta választják közvetlenül, addig a tagállamok által kijelölt tagokból állt. Jelenleg pedig az Európai Unió politikai menetrendjét meghatározó, kijelölő intézményként működik, súlya az elmúlt időszakban sokat nőtt. Az Európai Parlamentnek jelenleg 751 tagja van, ezeket mind a tagállamok szavazati joggal rendelkező állampolgárai választják. A képviselői helyek a lakosság arányában oszlanak meg a tagállamok között, azaz minél nagyobb az ország lakossága, annál több képviselői helyet kap. A legtöbb, 96 képviselője Németországnak van, a legkevesebb Ciprusnak, Észtországnak, Luxemburgnak és Máltának van, összesen hathat. Romániának 32 parlamenti képviselője van, Magyarországnak 21 (amely kiegészül a határon túli, de a küldőországukból érkező magyar nemzetiségű képviselőkkel, mint a romániai magyar képviselők). Az európai parlamenti választásokon minden állampolgár egy országban szavazhat, azaz a romániai magyarok Romániában, és nem Magyarországon adhatják le a szavazataikat.
Az Európai Parlament az egyetlen olyan parlament, amelyben nincs kormány és ellenzék, annak ellenére, hogy a 28 tagország több mint 200 pártját képviseli. Az európai parlamenti képviselők a küldőországukban egy adott politikai párthoz tartoznak, ám az EP-ben nem ezek „színeiben” dolgoznak, hanem frakciókban. Az EP-ben jelenleg 8 frakció működik, ezekhez csatlakoznak a nemzeti pártok politikai beállítottságuk alapján. A nyolc frakció közül az Európai Néppárt (Kereszténydemokraták) a legnagyobb, második az Európai Szocialisták és Demokraták Progresszív Szövetsége – S & D, ezeket sorban az Európai Konzervatívok és Reformerek, a Liberálisok és Demokraták Szövetsége Európáért, az Egységes Európai Baloldal/Északi Zöld Baloldal, a Zöldek/Európai Szabad Szövetség, a Szabadság és Közvetlen Demokrácia Európája, valamint a Nemzetek és Szabadság Európája képviselőcsoportok követik. A parlamentben dolgoznak azonban olyan képviselők is, akik nem tartoznak egyetlen frakcióhoz sem. A frakciók mellett a képviselők különböző szakbizottságokban dolgoznak, ezekből öszszesen 22 létezik, mint agrártudomány, jog, kereskedelem vagy éppen űrkutatás. A Brexit, azaz Nagy-Britannia kilépése miatt az Európai Parlamentet átszervezték, a képviselők számát 705-re csökkentették, és újraosztották. Ám mivel Nagy-Britannia és az EU nem tudott megegyezni a kilépés feltételeiről, az idei választásokon a britek még részt vesznek és a képviselőhelyek számát visszaállították 751-re.
A parlament tevékenysége
Az Európai Parlamentnek három fő tevékenysége, szerepe van, évente 12-szer Strasbourgban ülésezik, egy hétfőtől csütörtökig tartó, négynapos üléshét keretében. A parlament további üléseket tarthat Brüsszelben. Ezek a plenáris ülések a parlamenti bizottságokban és képviselőcsoportokban végzett jogalkotási munka betetőzését jelentik, ugyanis ekkor vitatják meg és fogadják el az európai parlamenti képviselők a jogszabályokat. A plenáris ülés az a hely, ahol az Európai Unió polgárainak képviselői részt vesznek a közösségi döntéshozatalban, és érvényre juttatják nézőpontjukat a bizottságnál és a tanácsnál. A parlament elsősorban demokratikus felügyeletet gyakorol a többi uniós intézmény, elsősorban a bizottság felett. Jóváhagyhatja vagy elutasíthatja a bizottság elnökének és a biztosoknak a kinevezését, sőt megvonhatja a bizalmat a bizottság egészétől. A bizottságot ötévente jelöli ki az Európai tanács, az európai parlamenti választásoktól számított 6 hónapon belül, ebben a kinevezésben azonban a parlamentnek kiemelkedő szerepe van. A bizottság kialakítása első lépésében a tagállamok kormányai javaslatot tesznek a bizottság új elnökére, a parlament pedig szavazással eldönti, hogy elfogadja-e a jelöltet vagy sem. Amennyiben elfogadja, ez a jelölt a tagállamokkal egyeztetve kiválasztja a bizottság többi tagját. A választást követően, az új parlament meghallgat minden egyes jelöltet, és véleményezi a teljes testületet. Amennyiben az Európai Parlament jóváhagyja a testületet, az új bizottság hivatalosan megkezdheti működését. A parlament ugyanakkor az EU Tanácsának működését is felügyeli, figyelemmel kíséri, és az Európai Tanács csúcstalálkozóin is részt vesz. Ezeken a találkozókon fel is szólal a parlament, hiszen minden csúcsértekezlet megnyitóján a parlament elnöke – akit a parlament választ – ismerteti nézeteit és kételyeit aktuális kérdésekről és az uniós napirendről. A parlament hatáskörébe tartozik az uniós költségvetés felügyelete, annak éves elfogadása vagy elutasítása. Ezt a hatáskört a tanáccsal közösen gyakorolja. Ám a parlament talán legfontosabb szerepe a jogalkotói hatáskör, amelyet a Tanáccsal közösen gyakorol.
Hogyan születnek az uniós jogszabályok?
Az európai döntéshozatalban az EU több intézménye, az Európai Parlament, az Európai Tanács, az Európai Unió Tanácsa (tanács), valamint az Európai Bizottság vesz részt, de mindegyiknek más-más jogosultságai vannak. Az Európai Tanácsnak, ami a kormány- és államfők csúcstalálkozója, konkrét jogalkotói hatásköre nincs, de az határozza meg az EU általános politikai irányvonalait és prioritásait. Ugyanakkor az Európai Bizottság, az EU végrehajtó szerve sem dönt a jogszabályokról, annak az a feladata, hogy javaslatokat tegyen új jogszabályokra. Ezeket a javaslatokat a parlament és a tanács vitatja meg és fogadja el, az elfogadott jogszabályokat pedig a tagállamok és a bizottság hajtja végre Az EU-s jogszabályok, és a javaslatok alapját is az uniós szerződések valamely konkrét cikke képezi le, ez a cikk tehát a jogszabály „jogalapja”. A szerződések ugyanakkor szabályozzák a döntéshozatali eljárást, megszabják, mely esetekben kell egyhangú döntést hozni, és mikor elegendő a minősített többség a tanácsban a javaslat elfogadásához. A jogszabályok nagyrészét azonban ún. rendes jogalkotási eljárással kell elfogadni, amikor a parlament és a tanács megosztott jogalkotói hatáskörrel rendelkezik. A jogalkotás első lépése, hogy a Bizottság kidolgozza a javaslatot, amely folyamatban gyakran kikéri a kormányok, vállalkozók, civilek, szakértők, egyének véleményét, majd az ezek alapján összeállított javaslatot beterjeszti a parlamenthez és a tanácshoz. Ugyanabban az időpontban a bizottság a tagállamok parlamentjeinek is elküldi a javaslatot. Miután a jogszabály-javaslatot megkapja az Európai Parlament, meghatározza, hogy mely szakbizottságok és mely képviselők fognak az adott javaslattal foglalkozni, a kialakított munkacsoportnak pedig kijelölnek egy vezetőt. Ez a munkacsoport pedig, ha szükségesnek érzi, módosításokat terjeszt elő a bizottság javaslatáról.
Hogyan járul ehhez hozzá a tanács?
A tanács a tagállamok minisztereit tömöríti, ülésein minden egyes tagállam kormányának egy-egy minisztere vesz részt. Ezeknek az üléseknek a célja az, hogy a miniszterek megvitassák, módosítsák, majd elfogadják a javasolt jogszabályokat, összehangolják a tagállamok politikáit, illetve meghatározzák az EU külpolitikáját. Az, hogy egyes tanácsi ülésen milyen miniszterek vesznek részt a megvitatandó kérdésektől függ, ha például környezetvédelmi kérdésekről kell dönteni, akkor a tagállamok környezetvédelmi miniszterei tárgyalnak, ezt Környezetvédelmi Tanácsnak nevezik. A tanácsnak összesen 10 formációja van: külügyek; általános ügyek; gazdasági és pénzügyek; bel- és igazságügy; foglalkoztatás, szociálpolitika, egészségügy és fogyasztóvédelem; versenyképesség (belső piac, ipar, kutatás és űrpolitika); közlekedés, távközlés és energia; mezőgazdaság és halászat; környezetvédelem; oktatás, ifjúság, kultúra és sport tanácsi formációk. Arról, hogy a tanács által végzett munka zökkenőmentesen történhessen, az Általános Ügyek Tanácsa gondoskodik. A tanács munkáját ugyanakkor az Állandó Képviselők Bizottsága, a Coreper segíti (ez a betűszó a francia Comité des Représentants Permanents öszszevonásából származik), amelyet a tagállamok Európai Unió melletti állandó képviselői alkotnak. Brüsszelben minden tagállam állandó képviseletet tart fenn, amelyek uniós szinten képviselik és védik a nemzeti érdekeket. A képviseletek élén az adott ország EUnagykövete áll. A tanácsban szavazással születnek a döntések, mégpedig az esetek többségében minősített többségi szavazással. Egyes területeken azonban (például az adózás) egyhangúlag kell dönteni. Ezekről a kérdésekről a szerződések rendelkeznek. A minősített többségi szavazás esetében egy javaslatot csak akkor fogadnak el, hogyha azt a tagállamok többsége megszavazza (a 28 tagállamból minimum 16, azaz minimum 55%), és a javaslatra szavazó tagállamok lakossága többséget alkot az EU összlakosságán belül (az összlakosság 65%-a, azaz az 506 millió lakosból 329 millió). Egy döntés megakadályozásához – az ún. blokkoló kisebbséghez – pedig legalább négy olyan tagállam nemleges szavazatára van szükség, amelyek lakossága együtt az EU lakosságának legalább 35%-át teszi ki. Vezető politikusok vitájára készítik elő a termet A bizottság által a tanács elé terjesztett javaslatokat egyszer alsóbb szinteken, az állandó képviseletek munkatársai fésülik át, majd terjesztik fel a felsőbb szintekre, a miniszterek már előkészített álláspontot kapnak a kezükbe.
Hogyan dönt a parlament és a tanács?
Miután a parlament megvitatja és módosításokat javasol a jogszabály-javaslathoz, ez az álláspont a tanácshoz kerül, amely dönthet úgy, hogy elfogadja a Parlament által láttamozott és módosított javaslatot – ekkor a jogszabályt elfogadják –, vagy dönthet úgy, hogy visszautasítja azt, így visszakerül a parlamenthez. Ezt követően újabb folyamat következik, amelyben módosított szöveget javasolnak a Tanácsnak, ismételt elutasítás esetén pedig egyeztető bizottságot hívnak össze. A parlament megvizsgálja a tanács álláspontját, és vagy jóváhagyja – amely esetben a jogalkotási aktus elfogadottnak minősül –, vagy elutasítja – mely esetben a jogalkotási aktus elbukik, és az egész eljárás lezárul –, vagy újabb módosításokat javasol, és a javaslatot második olvasatra visszautalja a tanácshoz. A tanács megvizsgálja a parlament második olvasatbeli álláspontját, és vagy jóváhagyja a parlament összes módosítását, amely esetben a jogalkotási aktus elfogadottnak minősül, vagy nem hagyja jóvá az összes módosítást, mely esetben összehívnák az egyeztetőbizottságot. Az egyeztetőbizottság, amelyben egyenlő számban foglalnak helyet európai parlamenti képviselők és a tanács képviselői, megkísérel megállapodni egy közös szövegről. Amennyiben nem jár sikerrel, a jogalkotási aktus elbukik, és az eljárás lezárul. Ha megállapodás születik egy közös szövegről, azt harmadik olvasatra továbbítják az Európai Parlamentnek és a tanácsnak. Az Európai Parlament megvizsgálja a közös szöveget, amelyről ezt követően plenáris ülésen szavaz. A közös szövegen nem eszközölhet változtatásokat. Ha a parlament elutasítja a szöveget, vagy elmulasztja a szöveggel kapcsolatos lépések megtételét, az aktust nem fogadják el és ezzel az eljárás lezárul. Ha a szöveget a parlament és a tanács is jóváhagyja a jogalkotási aktus elfogadottnak minősül. A tanács megvizsgálja a közös szöveget. Nem módosíthatja a szövegezést. Ha elutasítja a szöveget, vagy nem tesz lépéseket vele kapcsolatban, az aktus elbukik és ezzel az eljárás lezárul. Ha a jóváhagyja a szöveget, és a parlament is így tesz, a jogalkotási aktus elfogadottnak minősül. Annak érdekében, hogy ebben a bonyolult, de mégis átlátható folyamatban a romániaiak, erdélyi magyarok, de akár személyes, egyéni érdekeink, álláspontjaink is tükröződjenek, érdekeink érvényesüljenek, el kell menni a hétvégén szavazni.
